La crisi del diritto internazionale: quando le grandi potenze ignorano le regole

Dalla guerra in Ucraina alla crisi in Medio Oriente, dalle dichiarazioni di Donald Trump contro il diritto internazionale fino alla delegittimazione delle organizzazioni sovranazionali: l’ordine giuridico globale appare sempre più sotto pressione. Ne abbiamo parlato con Ludovica Poli, professoressa di diritto internazionale all’Università di Torino, per capire se e come le regole che governano la comunità internazionale stiano resistendo a una lunga stagione di crisi, conflitti, unilateralismi e politiche di potenza.

Negli ultimi anni il diritto internazionale è stato più volte messo in discussione. Dopo svariati strappi, Donald Trump ha detto che non ne ha bisogno: l’unico limite sarebbe la sua morale. Cosa rappresenta questo giuridicamente e storicamente?

La posizione assunta dal Presidente degli Stati Uniti è tanto insostenibile da apparire sostanzialmente imbarazzante sotto il profilo giuridico. Secondo il diritto internazionale, gli Stati sono vincolati dai trattati che hanno ratificato (fino a quando non completino una formale procedura di denuncia o recesso dagli stessi) e da norme consuetudinarie che valgono per tutti i membri della comunità internazionale, a prescindere da una formale accettazione. Dal punto di vista giuridico, dunque, nella misura in cui gli Stati Uniti sono parte di trattati come la Carta delle Nazioni Unite, restano obbligati a rispettare gli obblighi previsti, indipendentemente dalle boutade del loro presidente. 

Allo stesso tempo, però, la dichiarazione di Trump rappresenta una presa di posizione allarmante dal punto di vista storico e politico. Evoca periodi in cui le grandi potenze agivano secondo logiche di interesse, piuttosto che sulla base di norme condivise. Si tratta, evidentemente, di una retorica che promuove l’allontanamento dai meccanismi collettivi di regolazione dei conflitti. Negare l’importanza del diritto internazionale rischia di comprometterne il significato e favorire un clima in cui altri Stati provino, a loro volta, a giustificare violazioni, creando un pericoloso effetto domino.

Cos’ha significato, invece, l’aggressione dell’Ucraina da parte della Russia di Putin nel 2022?

L’intervento russo in Ucraina ha certamente rappresentato uno degli eventi più gravi degli ultimi anni, segnando una profonda frattura nelle relazioni internazionali. Dal punto di vista giuridico, costituisce senza dubbio un atto di aggressione ovvero una delle più gravi violazioni della Carta ONU che proibisce agli Stati di utilizzare la forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di un altro Stato. Dal punto di vista storico, si tratta della prima grande guerra (in termini di scala e durata) interstatale in Europa, dopo la Seconda guerra mondiale. L’invasione ha avuto, come sappiamo bene, un impatto umanitario devastante, determinando milioni di vittime civili e sfollati e la violazione di molte norme di diritto internazionale dei conflitti armati e del diritto dei diritti umani. La guerra in Ucraina ha però costituito l’occasione per riaffermare, quanto meno, l’importanza dei principi articolati nella Carta ONU: sono state infatti adottate sanzioni economiche senza precedenti e si è intensificato il dibattito sulle vie istituzionali atte a consentire la persecuzione di crimini internazionali. Oltre ai mandati d’arresto adottati dalla Corte penale internazionale, tra cui quello nei confronti del presidente Putin, il Consiglio d’Europa e l’Unione europea hanno firmato, da ultimo, un accordo sul finanziamento di un gruppo preparatorio per la creazione del Tribunale speciale per il crimine di aggressione contro l’Ucraina.

La recente operazione militare degli Stati Uniti in Venezuela contro Maduro è un’altra azione contro la sovranità di uno Stato. Quali caratteristiche giuridiche presenta?

L’operazione militare statunitense in Venezuela rappresenta per il diritto internazionale un atto controverso sotto molteplici profili. Un intervento unilaterale come quello condotto dagli Stati Uniti, che ha portato al rapimento di un capo di Stato all’interno del proprio territorio, appare in contrasto con il divieto di uso della forza nelle relazioni internazionali, che si pone alla base dell’ordine giuridico internazionale contemporaneo. Inoltre, l’azione solleva importanti questioni in merito alla garanzia delle immunità statali e in particolare dell’immunità personale dei Capi di Stato. Ai sensi dell’articolo 226 della Costituzione venezuelana, il Presidente della Repubblica è Capo dello Stato e Capo del Governo. Pertanto, Maduro rivestiva, al momento della sua cattura, cariche senz’altro protette dall’immunità personale ai sensi del diritto internazionale consuetudinario, come affermato dalla Corte internazionale di giustizia, nella sentenza del 14 febbraio 2002 relativa al caso ‘Mandato di arresto dell’11 aprile 2000 (Repubblica democratica del Congo c. Belgio)’. In proposito è bene ribadire che l’immunità non rende necessariamente legittimo l’operato di chi, come Maduro, può pretenderne il rispetto, ma si tratta di un istituto volto a garantire la funzione esercitata dalle massime autorità statali e rappresenta dunque uno strumento essenziale per la garanzia della stabilità delle relazioni diplomatiche e l’esercizio della sovranità.

Le mire di Trump si stanno spostando sulla Groenlandia, per la quale si dice disposto anche ad avanzare un’ipotesi di acquisto. Quali i limiti del diritto internazionale alle sue richieste?

L’idea – più volte prospettata dal presidente Trump – di acquisire la Groenlandia, un territorio autonomo appartenente alla Danimarca, si scontra con limiti giuridici ben definiti nel diritto internazionale. La sovranità su un territorio non può essere modificata unilateralmente da uno Stato senza il consenso dello Stato che risulta titolare dei poteri sovrani. Se gli Stati Uniti desiderassero “acquistare” la Groenlandia, ciò richiederebbe la conclusione di un accordo negoziato con la Danimarca e con la stessa popolazione groenlandese, in linea con i principi di tutela della sovranità degli Stati e del diritto di autodeterminazione. Secondo il diritto internazionale, infatti, un’eventuale modifica della sovranità territoriale dovrebbe avvenire con il pieno consenso delle parti coinvolte, non per imposizione o coercizione. Peraltro, non solo l’uso di forza militare ma anche una forte pressione diplomatica di fatto costituirebbe una forma di coercizione, rappresentando quindi una violazione dei principi dell’ordinamento internazionale. 

In Medio Oriente, resta aperta la questione israelo-palestinese. Come si inquadra nella prospettiva del diritto internazionale?

La questione israelo-palestinese è uno dei nodi più complessi della nostra storia recente e del diritto internazionale contemporaneo. Essa trova radici storiche e politiche molto profonde e complesse; la sua soluzione non può che fondarsi su un accordo politico che rispetti la sovranità, la sicurezza e la dignità di entrambe le comunità. Dal punto di vista giuridico, la questione israelo-palestinese chiama in causa molti principi e istituti, in primis il regime di occupazione e il diritto di autodeterminazione dei popoli, nonché i limiti posti dal diritto umanitario e gli obblighi di tutela dei diritti umani. Israele e Palestina rappresentano due soggetti con aspirazioni nazionali su un territorio che viene definito ‘conteso’ da parte di Tel Aviv, ma che è da considerarsi di fatto sotto occupazione israeliana. Tanto l’Assemblea generale dell’ONU quanto la Corte internazionale di giustizia hanno riconosciuto il diritto del popolo palestinese all’autodeterminazione e alla creazione di uno Stato palestinese su tali territori. Anche se il diritto internazionale fornisce un quadro di norme e principi, la sua attuazione dipende dalla volontà delle parti di negoziare e dalla capacità della comunità internazionale di sostenere accordi duraturi.

E come si configura l’azione militare del governo israeliano e i suoi tragici effetti sulla popolazione della Striscia di Gaza, sui quali si sono espressi, tra l’altro, l’ONU e la Corte penale internazionale (CPI)?

L’azione militare del governo israeliano nella Striscia di Gaza si inserisce nel quadro del diritto internazionale umanitario (jus in bello), che regola i conflitti armati e mira a proteggere i civili. Secondo queste norme – molte delle quali in particolare contenute nelle Convenzioni di Ginevra – gli attacchi devono rispettare i principi di distinzione tra combattenti e persone che non partecipano alle ostilità, proporzione rispetto a vantaggi militari concreti, e precauzione per minimizzare danni ai civili. Le operazioni militari che causano un numero elevato di vittime nella popolazione, distruzione di infrastrutture civili essenziali o uso di armi in modo indiscriminato configurano senza dubbio crimini internazionali. Le Nazioni Unite hanno espresso preoccupazione per la sofferenza dei civili a Gaza, esortando al rispetto rigoroso delle norme internazionali e ad assicurare assistenza umanitaria alla popolazione colpita. La CPI ha, inoltre, avviato indagini relative a possibili crimini commessi nel contesto del conflitto, considerando sia azioni israeliane sia l’operato di gruppi armati palestinesi. Le conseguenze tragiche per la popolazione di Gaza della risposta agli attacchi di Hamas del 7 ottobre 2023 sollevano questioni importanti sulla legittimità e la legalità delle azioni militari israeliane, ponendo in luce i rischi connessi alla strumentalizzazione del diritto di autodifesa.

Il Board of Peace promosso da Trump – con poteri di veto e quote di ingresso fino a 1 miliardo di dollari – è compatibile con il diritto internazionale?

Certamente non lo è. Il testo dell’accordo istitutivo circolato sui media negli ultimi giorni ha davvero del grottesco, apparendo come una versione parodiata di un trattato internazionale istitutivo di un’organizzazione internazionale. Nel diritto internazionale, l’istituzione di un nuovo organismo interstatale sarebbe in linea teorica possibile, purché fondata su intenzioni chiare e obiettivi trasparenti e, soprattutto, in linea con gli obblighi assunti dagli Stati con l’adesione alla Carta delle Nazioni Unite. L’art. 103 della Carta dispone, infatti, che gli obblighi previsti in tale trattato prevalgano su quelli assunti con altri strumenti pattizi. Tuttavia, è chiaro che il Board of Peace rappresenta l’ennesimo attentato operato dall’amministrazione Trump alla centralità e al ruolo del diritto internazionale, un atto volto a sostituire le regole condivise con la legge del più forte (o del più arrogante).

Le organizzazioni sovranazionali, dall’ONU all’OMS, che hanno caratterizzato l’ordine mondiale dopo la Seconda guerra mondiale, fino alla più recente CPI, vengono ripetutamente delegittimate dalle dichiarazioni e azioni di leader internazionali. Come si riflette tutto ciò sul diritto internazionale?

Sul piano giuridico, le organizzazioni internazionali derivano la loro autorità da trattati multilaterali a cui gli Stati hanno aderito volontariamente, come la Carta di San Francisco e lo Statuto di Roma. Quando leader influenti criticano o negano la rilevanza di tali istituzioni, si crea una tensione tra gli obblighi giuridici formali che sono riconosciuti nei trattati (e continuano a valere giuridicamente) e la prassi di quegli Stati che scelgono di ignorare tali obblighi o di limitarne l’applicazione. La mancanza di un sostegno diffuso e coerente a queste organizzazioni indebolisce l’architettura normativa internazionale e favorisce un ritorno a dinamiche di potere in cui alcuni Stati riconoscono le norme condivise solo se convenienti. In questo contesto, il diritto internazionale continua a esistere come insieme di norme formali, ma la sua efficacia operativa è messa seriamente a repentaglio dal mancato rispetto da parte degli Stati. Si crea infine un pericoloso paradosso: maggiore è la delegittimazione delle istituzioni internazionali da parte dei decisori politici, minore è la capacità del sistema internazionale di affrontare efficacemente crisi transnazionali o violazioni di diritti fondamentali.

In un mondo in crisi, il diritto internazionale è ancora uno strumento efficace o va in qualche modo ripensato?

È indubbio che in un mondo diviso, il diritto internazionale continua a regolare con efficacia ambiti come il commercio globale, il traffico aereo e marittimo, la cooperazione scientifica, la gestione dei fondi marini, dello spazio ultraterrestre e delle reti digitali. Migliaia di accordi continuano a essere firmati, implementati, verificati. Il diritto internazionale, insomma, continua a costituire la grammatica comune della cooperazione globale. Tuttavia non dobbiamo dimenticare che il diritto internazionale rappresenta ancora la grammatica della responsabilità. Anche quando non è in grado di impedire una violazione, il diritto internazionale offre le categorie per descriverla e la cornice normativa e istituzionale per giudicarla e quindi, per quanto remota, anche la possibilità di perseguirla. In un mondo attraversato da propaganda, manipolazione informativa e narrazioni contrastanti, il diritto internazionale svolge una funzione essenziale di ancoraggio: le categorie di genocidio, crimini di guerra, crimini contro l’umanità, aggressione, tortura, sparizione forzata, discriminazione sistematica non sono solo concetti tecnici a uso del giurista (del giudice che deve verificare le fattispecie), ma sono strumenti che permettono alla comunità internazionale di nominare la violenza, di attribuirne la responsabilità, di costruire una memoria collettiva delle ingiustizie.